Woman votes in Central Java on Election Day 2019. Photo Credit Edward Aspinall.

Why good women lose elections in Indonesia

Mengapa perempuan yang cakap kalah di Pemilu Indonesia?

Klik untuk membaca dalam Bahasa Indonesia

At first glance, Indonesia’s 2019 legislative elections yielded at least one unequivocal good news story: the proportion of seats won by women in the national parliament (or DPR) had increased from 17.3% to 20.9%. While still below the aspirational target of 30%, the 2019 figure represents a high point so far in women’s parliamentary representation in Indonesia, and also brings Indonesia a step closer to the (strikingly low) global average of 24.3% for female parliamentary representation.

Still, Indonesian women remain under-represented in legislatures given the rate at which they stand for office. In 2019 a record 3,200 women stood as DPR candidates in a field of 7,985 candidates, meaning that 40% of the names on the ballot were women’s—exceeding the 30% quota enshrined in Indonesia’s electoral laws. But women’s enthusiasm for standing for office isn’t answered with enthusiasm for supporting them on the voters’ part: whereas 9.6% of male candidates won their seats, only 3.7% of female candidates did, according to calculations by researcher Ella S. Prihatini.

The results of research published in our new report, Why does a good woman lose?, shed light on why female candidates face an electoral disadvantage in the electoral arena compared to men. During the 2019 elections we and ANU colleagues collaborated with Gadjah Mada University to conduct qualitative research on female candidates’ campaigns in 13 locations across Indonesia. We also partnered with Lembaga Survei Indonesia (LSI) to conduct a nationally-representative survey of 2,200 voters, which measured the sorts of social attitudes we suspected might lie behind women candidates’ relative electoral disadvantage.

Click on the image below to download the paper in English

Click on the image to download the full report.

Institutional barriers

While acknowledging the rise in the quantity of women being elected, some Indonesian activists have raised questions about the quality of many of the women candidates who were elected in 2019, and whether they are able to advance the interests of women by promoting female-friendly politics and budgetary allocations. Certainly, the qualitative element of our research found that Indonesia’s electoral system, combined with some features of political party culture, are shaping the type of female candidates being recruited by parties in some problematic ways.

In the open-list proportional representation system used in Indonesia since 2009, candidates compete first and foremost with colleagues from their same party to gain a high personal vote in their electoral district. In the race for the personal vote money politics has become commonplace, dramatically raising the costs of campaigning. Since parties expect candidates to raise their own campaign funds, the impact of this shift on women has been disproportionately large, because on the whole women in Indonesia have less access to financial resources than men. Some of Indonesia’s most accomplished female politicians—such as PDI-P’s Eva Kusuma Sundari and Golkar’s Nurul Arifin—have lost their DPR races in recent elections, blaming their inability to compete in the patronage stakes.

Another trend highlighted by our research is the rise of the dynastic female MP. When looking to fulfil their 30% quota and boost their vote tallies, parties see a potential female candidate’s link to a powerful male politician from her region as a vote-getter—as well as a guarantee of her access to ample campaign funds. The result, according to researchers from the University of Indonesia’s Centre for Political Studies (Puskapol), is that 41% of women who won DPR seats in 2019 had links to political dynasties, up from 36% in 2014. Though some women with dynastic connections are capable and talented politicians, many are there not as a result of their own attributes, but purely as a result of their family connections.

Public attitudes

These institutional barriers, however, are only part of the problem. The national survey we conducted also revealed a stark reality: many Indonesians hold deeply patriarchal attitudes when it comes to women’s participation in politics.

For example, when asked whether ‘In general men are more capable of being political leaders’, 62% of respondents agreed, while only 19.3% disagreed. 88.2% of respondents, meanwhile, agreed that ‘Men not women must be the heads or leaders of the community, and women must support them’, while 17.6% disagreed. Interestingly, female respondents tended to have only slightly more favourable opinions towards women’s political leadership than men.

Men are judged to be more competent in most policy areas: it was only in three fields—women’s issues, financing and budgeting, and health—that more respondents said women were more capable than men. Large pluralities of Indonesians also agree with statements that attribute the relative lack of women politics to women’s own willingness and capability to participate in politics, such as that women don’t have the experience needed for politics (49.6% agree); that women are uninterested in political office (48.3% agree); that family responsibilities make it difficult for women to enter politics (47% agree); and even that women aren’t tough (kuat) enough for politics (40.7%).

The post-election challenges for Indonesia’s feminist movement

Progress for pro-women policy requires being honest about the social and political barriers activists face.

Options for change

Clearly, Indonesia’s current 30% quota is not delivering the number of female legislators it is meant to—and, combined with the flaws of the open-list PR system, is not rewarding accomplished female lawmakers as much as it ought to be. What policy changes, then, should Indonesian lawmakers and advocates be considering as discussions about the next iteration of Indonesia’s electoral laws develop?

The most straightforward option is to return to the closed-list proportional representation system applied in 1999, and include a strong quota provision, such as one woman for every two candidates. The benefits of closed-list PR would go beyond opening up opportunities for greater opportunities for female representation, such as reducing money politics and clientelism, strengthening parties, and arresting the drift to personalistic politics.

If the DPR maintains the open-list system, it might consider a redesign of the quota to make sure that parties nominate women for winnable seats. Currently Indonesia has a placement mandate whereby one in every three candidates must be a woman; some activists have suggested that this placement mandate be strengthened so that a party have a woman listed first on its party list in at least one third of electorates. Though voters may still “vote around” women candidates—as many do now—placing more women in the top position would presumably be read by many voters as an endorsement of their quality by party elites.

Still, the patriarchal values and attitudes held widely across Indonesia will remain a barrier, no matter what institutional changes are introduced. It’s time for Indonesia to embark on a properly resourced large-scale campaign to change attitudes and convince voters that everyone benefits when more women are elected to representative bodies. And this needs to happen far in advance of the next election, if part of the aim is to convince good women candidates that they have a future in politics.

• • • • • • • •

Sekilas, pemilihan legislatif Indonesia 2019 membawa kabar baik: jumlah kursi yang dimenangkan oleh perempuan di DPR meningkat dari 17,3% ke 20,9%. Walau masih di bawah target aspiratif yaitu 30%, angka tersebut adalah capaian tertinggi dalam sejarah perwakilan perempuan di parlemen Indonesia, dan membawa Indonesia selangkah lebih dekat ke rata-rata global—yang tergolong sangat rendah—yakni 24,3% untuk perwakilan perempuan di parlemen.

Namun, perempuan Indonesia tetap kurang terwakili di jajaran anggota legislatif mengingat peluang mereka untuk bisa menang sangat tipis. Pada 2019, jumlah calon anggota DPR perempuan DPR mencetak rekor, yakni 3.200 orang dari total 7.985 kandidat, yang berarti 40% nama di surat suara adalah perempuan—melebihi kuota 30% yang diamanatkan dalam Undang-undang Pemilu Indonesia. Tetapi antusiasme perempuan mencalonkan diri untuk jabatan politik tidak diikuti dengan antusiasme pemilih untuk mendukung mereka: sementara 9,6% kandidat pria berhasil lolos ke Senayan, hanya 3,7% kandidat perempuan yang menang, berdasarkan perhitungan peneliti Ella S. Prihatini.

Hasil penelitian yang diterbitkan dalam laporan baru kami, Why Good Women Lose Elections in Indonesia, menjelaskan mengapa kandidat perempuan dirugikan di arena politik elektoral dibandingkan kandidat laki-laki. Selama Pemilu 2019, kami dan kolega di ANU bekerja sama dengan Universitas Gadjah Mada untuk melakukan penelitian kualitatif mengenai kampanye kandidat perempuan di 13 titik lokasi di Indonesia. Kami juga bermitra dengan Lembaga Survei Indonesia (LSI) untuk melakukan survei terhadap 2.200 responden, yang representatif atas populasi pemilih nasional, untuk mengukur berbagai sikap sosial-politik pemilih yang kami duga mungkin menyebabkan nasib kandidat perempuan kurang beruntung di kontestasi elektoral.

Hambatan institusional

Sementara peningkatan jumlah perwakilan perempuan di DPR perlu diakui, beberapa aktivis Indonesia mempertanyakan kualitas sejumlah kandidat perempuan yang terpilih pada Pemilu 2019, dan apakah mereka mampu memajukan kepentingan perempuan dengan mempromosikan politik yang peka terhadap perempuan dan meningkatkan alokasi anggaran. Tentu saja, elemen kualitatif dari penelitian kami menemukan bahwa sistem pemilihan Indonesia, dikombinasikan dengan beberapa elemen budaya partai politik, turut menentukan tipe kandidat perempuan yang direkrut oleh partai dengan cara-cara yang problematis.

Dalam sistem proporsional daftar terbuka yang digunakan di Indonesia sejak 2009, pesaing utama dan pertama para kandidat tak lain adalah kandidat dari partai yang sama, untuk  berlomba-lomba mendapatkan suara terbanyak di daerah pemilihan mereka. Demi mendapat suara terbanyak, politik uang menjadi norma, yang lantas membuat biaya kampanye melonjak secara drastis. Dengan para kandidat harus menanggung biaya kampanye mereka sendiri, pergeseran tersebut punya dampak besar karena secara umum perempuan di Indonesia memiliki akses yang jauh lebih minim ke sumber daya finansial daripada laki-laki. Beberapa politisi wanita paling berprestasi di Indonesia — seperti Eva Kusuma Sundari dari PDI-P dan Nurul Arifin dari Golkar — bahkan kehilangan kursi mereka di DPR dalam pemilihan legislatif tahun lalu, menyesalkan ketidakmampuan mereka  untuk memperebutkan patronase politik.

Tren lain yang disoroti dalam penelitian kami adalah kemunculan anggota legislatif perempuan yang berasal dari lingkar dinasti kekuasaan. Dalam rangka memenuhi kuota 30% dan meningkatkan perolehan suara kandidat perempuan, partai melihat calon kandidat perempuan yang memiliki kekerabatan dengan politisi laki-laki yang berkuasa di daerah pemilihan terkait berpotensi mendongkrak suara — serta memiliki jaminan akses ke sumber dana yang memadai untuk menutup ongkos kampanye. Tak heran, para peneliti dari Pusat Studi Politik Universitas Indonesia (Puskapol), menemukan 41% perempuan yang memenangkan kursi DPR pada 2019 memiliki hubungan dengan dinasti politik, melonjak signifikan dari 36% pada 2014. Meskipun beberapa wanita dengan koneksi dinasti adalah politisi yang cakap dan berbakat, banyak di antara mereka menang bukan karena kualitas dan kompetensi pribadi, tetapi murni karena koneksi keluarga mereka.

Sikap publik

Kendala institusional tersebut hanya salah satu dari sekian masalah. Survei nasional yang kami lakukan juga mengungkapkan kenyataan pahit lain: banyak orang Indonesia punya sikap patriarkis yang mengakar terkait persoalan partisipasi perempuan dalam politik.

Sebagai contoh, ketika ditanya apakah ‘Secara umum pria lebih mampu menjadi pemimpin politik’, 62% responden setuju, sementara hanya 19,3% tidak setuju. Kemudian, 88,2% responden setuju bahwa ‘Pria, bukan wanita harus menjadi kepala atau pemimpin masyarakat, dan wanita harus mendukung mereka’, sedangkan 17,6% tidak setuju. Yang menarik, kecenderungan responden perempuan yang memandang kepemimpinan politik perempuan lebih baik dibandingkan laki-laki, tak jauh beda dari responden laki-laki.

Secara umum, laki-laki dinilai lebih kompeten di sebagian besar bidang kebijakan: hanya di tiga bidang – isu perempuan, keuangan dan penganggaran, dan kesehatan – perempuan dianggap lebih mampu daripada laki-laki oleh sebagian besar responden. Bahkan sejumlah besar orang Indonesia setuju dengan pernyataan yang mengaitkan faktor kemauan dan kemampuan perempuan dengan jumlah partisipasi perempuan yang masih sangat rendah dalam politik, misalnya, perempuan tidak memiliki pengalaman yang dibutuhkan dalam politik (49,6% setuju); bahwa perempuan tidak tertarik dengan jabatan politik (48,3% setuju); bahwa tanggung jawab di ranah domestik menyulitkan perempuan untuk memasuki politik (47% setuju); dan bahkan perempuan dianggap tidak cukup tangguh untuk berpolitik (40,7%).

Beberapa opsi untuk perubahan

Jelas, kuota 30% dalam aturan Pemilu Indonesia sekarang tidak menjamin jumlah legislator perempuan yang ditargetkan – dan, dikombinasikan dengan kelemahan sistem proporsional daftar terbuka, tidak memberi imbal balik yang cukup kepada anggota parlemen perempuan yang berprestasi. Perubahan kebijakan apa, kemudian, yang harus dipertimbangkan oleh pembuat undang-undang dan advokat Indonesia dalam diskusi tentang perubahan atas UU Pemilu Indonesia  yang tengah dikembangkan?

Opsi yang paling mudah adalah kembali ke sistem perwakilan proporsional daftar tertutup yang diterapkan pada 1999, dan memasukkan ketentuan kuota yang lebih kukuh, seperti satu nama dari setiap dua kandidat yang dicalonkan adalah perempuan. Manfaat sistem proporsional daftar tertutup akan membuka peluang lebih besar untuk meningkatkan jumlah perwakilan perempuan dengan menekan praktik politik uang dan klientelisme, memperkuat partai, dan menahan arus personalisasi politik.

Jika DPR mempertahankan sistem daftar terbuka, perlu ada pertimbangan untuk merancang ulang kuota demi memastikan partai-partai mencalonkan perempuan untuk kursi-kursi yang memang mungkin sekali dimenangkan. Peraturan yang ada di Indonesia sekarang memandatkan satu dari setiap tiga kandidat dalam daftar adalah perempuan; beberapa aktivis menyerukan mandat tersebut diperkuat sehingga setiap partai memiliki perempuan yang berada di nomor urut pertama di paling tidak sepertiga daerah pemilihan. Meskipun pemilih mungkin masih “memilih” kandidat perempuan — seperti yang jamak dilakukan sekarang — menempatkan lebih banyak perempuan di posisi teratas dalam kertas suara memungkinkan banyak pemilih kandidat perempuan didukung oleh partai politik berkat kualitas dan kompetensi mereka.

Namun, perubahan-perubahan yang bisa diterapkan di level kelembagaan tidak akan merombak nilai-nilai dan sikap patriarkal yang tertanam secara luas di  seluruh Indonesia. Inilah saatnya bagi Indonesia untuk memulai kampanye berskala besar dengan sumber daya yang tepat untuk mengubah sikap dan meyakinkan pemilih bahwa setiap orang mendapat manfaat ketika lebih banyak perempuan dipilih menjadi anggota lembaga legislatif. Dan ini perlu terjadi jauh sebelum pemilu berikutnya, jika bagian dari tujuannya adalah untuk meyakinkan kandidat perempuan yang baik bahwa mereka memiliki masa depan dalam politik.

Klik gambar dibawah untuk membaca makalah dalam Bahasa Indonesia .

More on Indonesia

What will Indonesian women win this election?

Women are central to grassroots campaigning, but what counts as "women's issues" is still hopelessly limited.

An anti-feminist wave in Indonesia’s election?

Socially conservative female candidates are making their mark in the 2019 legislative elections.

Java’s Muslim Warrior Queen

This article explores the life and career of one of Java's great premodern leaders: the 16th-century queen of Jepara.