การครองอำนาจรัฐในระบอบคสช.: ความถดถอยของอำนาจท้องถิ่น

For the English version of this article and the larger paper, please follow this link.

การรัฐประหารในปี 2557 เพื่อล้มรัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งของนายกรัฐมนตรียิ่งลักษณ์ ชินวัตรนั้น เป็นที่ชัดเจนว่า เข้ามาเพื่อสานต่อภารกิจที่ไม่สามารถทำสำเร็จในการรัฐประหารล้มรัฐบาลทักษิณ ชินวัตรในปี 2549 ภารกิจนั้นก็คือ การหยุดยั้งการเมืองในมิติของการเลือกตั้ง ที่นับวันจะทำให้นักการเมือง และพรรคการเมืองเข้มแข็งเหนือระบบราชการ ประกอบกับประชาธิปไตยท้องถิ่นที่พัฒนาขึ้นนั้น ไม่แค่ท้าทายอำนาจของการปกครองส่วนภูมิภาคเท่านั้น แต่ก็ยังกลายเป็นฐานสำคัญของการเมืองระดับชาติ ที่เอื้อให้การเมืองในมิติของการเลือกตั้งเติบโตต่อไปได้ กระบวนการที่ดำเนินการอยู่นั้น ถ้าปล่อยไปย่อมนำไปสู่การลงหลักปักฐานของระบอบประชาธิปไตย อันเป็นเจตนารมณ์ของการปฏิรูปการเมืองตามรัฐธรรมนูญปี 2540

คลิกที่ภาพปกด้านล่าง เพื่อดาวน์โหลดรายงานฉบับเต็ม

รายงานฉบับนี้ สนใจการเปลี่ยนแปลงความสัมพันธ์ระหว่างส่วนกลางกับท้องถิ่นภายใต้ระบอบทหารของคสช. ในขณะที่นักวิชาการ และนักสังเกตการณ์ทางการเมือง ได้เห็นกันชัดเจนแล้วว่า การรัฐประหารของไทยครั้งนี้ ได้หยุดยั้งสถาบันทางการเมืองที่เป็นประชาธิปไตยทั้งหลาย อันได้แก่ รัฐธรรมนูญ การเลือกตั้ง รัฐสภาที่มีเป็นตัวแทนประชาชน และยังได้มีการประกาศห้ามการเลือกตั้งท้องถิ่น และสร้างอุปสรรคต่าง ๆ ให้กับองค์กรปกครองท้องถิ่น (อปท.) ทั่วประเทศ (ซึ่งจริง ๆ แล้วก็เพิ่งเริ่มพัฒนามาหลังรัฐธรรมนูญ 2540 นี้เอง) นอกเหนือจากสิ่งที่ชัดเจนเหล่านี้แล้ว ยังมีคำถามสำคัญที่ผู้เขียนต้องการตอบในงานชิ้นนี้ นั่นคือ ความสัมพันธ์และเครือข่ายความสัมพันธ์ทางอำนาจในการเมืองไทยถูกใช้และเปลี่ยนแปลงไปอย่างไรภายใต้ระบอบนี้ ความสัมพันธ์ดังกล่าวมีหลายระดับ หมายรวมถึงความสัมพันธ์ระหว่างกลุ่มที่มีอำนาจทางการเมืองกับระบบราชการ ระบบราชการส่วนกลางกับส่วนภูมิภาค ระหว่างส่วนภูมิภาคกับส่วนท้องถิ่น  ตลอดไปถึงความเชื่อมโยงอำนาจทางการเหล่านี้กับผู้นำของประชาชน ซึ่งไม่จำเป็นที่จะต้องเป็นความสัมพันธ์ที่เป็นทางการเท่านั้น เพราะผู้เขียนมีข้อโต้แย้งที่เป็นพื้นฐานของการวิเคราะห์คือ ความสัมพันธ์ที่ไม่เป็นทางการจะทำให้เราเข้าใจการเปลี่ยนแปลงทางการเมืองที่เป็นทางการได้ชัดยิ่งขึ้น รายงานนี้จึงให้ความสำคัญกับเครือข่ายความสัมพันธ์ที่ไม่เป็นทางการ ระหว่างคณะผู้ปกครองกับนักการเมือง ระหว่างข้าราชการกับผู้นำชุมชนและนักการเมือง รวมทั้งระหว่างนักการเมืองกับประชาชนด้วย ว่ามีพลวัตอย่างไร

บทความนี้จะแบ่งออกเป็นสี่ส่วนได้แก่ ส่วนแรก กลไกต่าง ๆ ที่ คสช. ใช้ในการกระชับอำนาจ รวมอำนาจเข้าสู่ส่วนกลาง และหยุดยั้งประชาธิปไตยท้องถิ่น นับตั้งแต่เข้ายึดอำนาจเมื่อเดือนพฤษภาคม ปี  2557 ส่วนสองคือการใช้กลไกต่าง ๆเพื่อเตรียมการ ในการเลือกตั้ง หลังจากที่มีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญ ปี 2560 จนถึงการเลือกตั้งในเดือนมีนาคม 2562 โดยดูว่าคสช. ได้ปฏิบัติการอย่างไรในต่างจังหวัด โดยเฉพาะอย่างยิ่งการพยายามเปลี่ยนเครือข่ายทางการเมือง ในระดับต่างๆ เพื่อให้พรรคพลังประชารัฐที่คสช.ตั้งขึ้นมา ได้รับชัยชนะในการเลือกตั้ง ส่วนที่ สาม จะกล่าวถึงโครงการเกี่ยวกับสถาบันพระมหากษัตริย์ ที่เป็นตัวอย่างโครงการที่รัฐบาลกลางให้ความสำคัญ จนทำให้เกิดการสั่งการที่ไม่เป็นไปตามสายการบังคับบัญชา และสร้างมาตรฐานใหม่ๆในการสั่งการ และส่วนสุดท้าย เป็นการสำรวจ บทบาทของอปท.ในการตอบสนองต่อภาวะวิกฤติอันเกิดจากการแพร่ระบาดของโควิด-19 ซึ่งส่วนนี้ทำให้เห็นว่าเรายังพอมีความหวังอยู่บ้าง

นับตั้งแต่วันแรกๆ ที่คสช. เข้ามาปกครองประเทศเมื่อเดือนพค. ปี 2557 นั้น พวกเขาได้ใช้ช่องทางการบริหารราชการส่วนภูมิภาค (จังหวัด อำเภอ ตำบล ไปถึงหมู่บ้าน ทั่วประเทศ) เพื่อกระชับอำนาจ  เพราะเป็นโครงสร้างระบบราชการ ที่สามารถสั่งการจากส่วนกลางลงไปถึงจังหวัดอำเภอและหมู่บ้านได้ ภายในเวลารวดเร็ว คสช.ใช้กลไกการปกครองเหล่านี้ ตั้งแต่เพื่อระงับการเคลื่อนไหวของการต่อต้านการรัฐประหาร จนไปถึงการสร้างความมั่นคงทางอำนาจด้วยการสั่งการโดยตรง ดังนั้นจึงไม่ใช่เรื่องยากที่คสช.สามารถทำให้ข้าราชการทุกระดับ ฟังคำสั่งของรัฐบาลใหม่ภายใต้พลเอก ประยุทธ จันทร์โอชา โดยไม่บิดพลิ้ว และในเวลาไม่นานก็มีคำสั่งระงับการเลือกตั้งท้องถิ่นในทุกๆระดับ อย่างไม่มีกำหนด เพื่อให้คำสั่งจากบนลงล่างถูกควบคุมอยู่ในสายการบังคับบัญชาของการบริหารราชการส่วนภูมิภาคเท่านั้น

ในการกระชับอำนาจนี้ คสช. ยังใช้ประโยชน์จาก องค์กรที่มีอยู่แล้วแต่ไม่เคยนำมาใช้ประโยชน์นั้นก็คือศูนย์ดำรงธรรมภายใต้กระทรวงมหาดไทย ที่จัดตั้งขึ้นตามอำเภอ และจังหวัดต่าง ๆ ทั่วไประเทศ ศูนย์นี้สามารถรับเรื่องร้องเรียนจากใครก็ได้ มีอำนาจในการไกล่เกลี่ย เรียกผู้เกี่ยวข้องมาหาข้อเท็จจริง และเลยไปถึงการคาดโทษ ซึ่งกลายเป็นเครื่องมือในการปราบปรามฝ่ายตรงข้ามทางการเมือง โดยเฉพาะอย่างยิ่งผู้นำชุมชนและนักการเมืองที่เกี่ยวโยงกับรัฐบาลทักษิณและยิ่งลักษณ์ ประการต่อมาที่ใช้ได้ผลในการเข้าควบคุมอำนาจของอปท. คือการใช้อำนาจในการตรวจสอบการใช้เงิน โดยสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน (สตง.) เข้าไปตรวจสอบการใช้งบประมาณในโครงการต่าง ๆ ของอปท. และหากพบกรณีส่อทุจริต นักการเมืองท้องถิ่นและข้าราชการท้องถิ่นก็ถูกดำเนินการตามกระบวนการของคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ปปช.) ทำให้คสช.มีคำสั่งให้คนเหล่านั้นหยุดปฏิบัติงานได้ กลไกเหล่านี้ทำให้นักการเมืองท้องถิ่นต้องยอมอยู่ภายใต้อำนาจของคสช. ถ้าไม่เปลี่ยนข้างทางการเมือง อย่างน้อยก็ต้องหยุดการเคลื่อนไหวทางการเมือง เพราะความหวาดกลัว

ในบรรดากลไกต่างๆ กลไกที่ใช้งบประมาณภาครัฐจำนวนมหาศาล คือ โครงการประชานิยมขนาดใหญ่ที่เรียกว่า “โครงการประชารัฐ” ที่ประกาศเมื่อเดือนกันยายน ปี 2558 นอกจากเพื่อสร้างความนิยมให้กับรัฐบาลคสช.แล้ว ยังต้องการสร้างความสัมพันธ์แบบสมประโยชน์กับกลุ่มทุนขนาดใหญ่ ในรูปแบบการกระตุ้นเศรษฐกิจ และการยกระดับความเป็นอยู่ของประชาชนในชนบท  รูปแบบแรกที่ใช้คือ ให้ประชาชนที่มีรายได้น้อยทำ “บัตรคนจน”  และรัฐบาลโอนเงินเข้าไปในบัตรนั้น เพื่อให้ผู้ถือบัตรคนจนไปซื้อสินค้า จากร้านค้าธงฟ้าที่ตั้งอยู่ในชุมชน ร้านค้าเหล่านี้จำหน่ายสินค้าจากบริษัทที่เข้าร่วมในโครงการประชารัฐ นอกจากนี้ยังใช้ “โครงการประชารัฐรักสามัคคี” ซึ่งตั้งใจที่จะให้ทุนขนาดใหญ่ได้เข้าไปช่วยในการจัดตั้งวิสาหกิจชุมชนในพื้นที่ต่าง ๆ แม้ว่าโครงการประชารัฐรักสามัคคีจะยังไม่ประสบผลจนเกิดการเปลี่ยนแปลงในทางการกระตุ้นเศรษฐกิจ แต่ก็ได้เปิดทางให้กลุ่มทุนขนาดใหญ่เชื่อมโยงกับระบบราชการ และได้เข้าไปมีบทบาทในเศรษฐกิจระดับท้องถิ่นเพิ่มขึ้นอีก

เมื่อการเลือกตั้งในเดือนมีนาคม 2562 ใกล้เข้ามา จึงไม่ใช่เรื่องบังเอิญ ที่พื้นที่ต่าง ๆ ในชนบทมีป้าย “ประชารัฐ” อยู่ทั่วไป โดยเฉพาะภาคเหนือและภาคอีสาน สอดคล้องกันกับชื่อและสีของสัญลักษณ์พรรคที่คสช.จัดตั้งขึ้นชื่อว่า “พรรคพลังประชารัฐ”

การปูทางสู่การเลือกตั้งนั้น แน่นอนคสช.ได้ออกแบบโครงสร้างต่างๆเพื่อการสืบทอดอำนาจ และยังเข้าไปใช้ประโยชน์จากองค์กรอิสระที่มีอยู่แล้ว ไม่เพียงเท่านั้น เขายังใช้ประโยชน์โดยการใช้เครือข่ายต่าง ๆ ที่มีอยู่แล้ว และสร้างเงื่อนไขใหม่ๆ  เพื่อให้พรรคพลังประชารัฐชนะการเลือกตั้ง สืบทอดอำนาจของคสช.ต่อไปนั้น  เริ่มต้นจากการทำลายเครือข่ายของประชาชน โดยรัฐบาลคสช.ใช้กฎหมายอำนาจนิยมที่มีอยู่ รวมทั้งกฎหมายแรงแบบมาตรา 112 เพื่อเอาผิดแกนนำขบวนการเคลื่อนไหวทางสังคม แกนนำชุมชน และนักการเมืองฝ่ายตรงข้าม  ทำให้สายสัมพันธ์ที่คนเหล่านี้มีกับประชาชนอ่อนแอ ไม่เพียงเท่านั้น คสช. ยังใช้วิธี ดำเนินคดีนักการเมืองอีกจำนวนมาก ที่มีอำนาจในช่วงรัฐบาลยิ่งลักษณ์และทักษิณ กดดันให้พวกเขายุติการดำเนินการทางการเมือง หรือย้ายข้างมาสนับสนุนคสช. ไม่เช่นนั้นก็จะถูกดำเนินคดีจนเสียหาย  กลายเป็นบรรยากาศของความกลัวให้เกิดขึ้น 

เมื่อการเลือกตั้งใกล้เข้ามา ระหว่างการรณรงค์หาเสียงเลือกตั้งนั้น พรรคพลังประชารัฐก็ได้ประโยชน์ในการใช้กลไกอำนาจรัฐที่มีอยู่ในการขัดขวางการรณรงค์หาเสียงของฝ่ายตรงข้ามในรูปแบบต่างๆ เช่นประกาศไม่ให้ใช้พื้นที่สาธารณะ เช่น ห้องประชุมของภาครัฐ โรงเรียน มหาวิทยาลัย ในการหาเสียง หรือการที่ส่งเจ้าหน้าที่นอกเครื่องแบบเข้าไปติดตามการหาเสียงของฝ่ายตรงข้าม เพื่อคอยจับผิดว่าทำผิดกฎหมายการเลือกตั้งหรือไม่

ทั้งหมดนี้ชี้ให้เห็นแนวโน้มของการเปลี่ยนแปลงที่สำคัญ คือ ประการแรกการที่เกิดการรวมศูนย์มาที่ส่วนกลาง ทำให้อำนาจการบริหารมาอยู่ที่ระบบราชการมากกว่าฝ่ายการเมือง และทำให้องค์กรปกครองท้องถิ่นที่มาจากการเลือกตั้งมาอยู่ภายใต้การกำกับดูและจากระบบราชการมากขึ้น แนวโน้มต่อมาคือการใช้เครือข่ายการเมืองในรูปแบบที่มีมาก่อนรัฐธรรมนูญปี 2540 นั่นคือการมี “นายหน้าทางการเมือง” ที่เป็นคนกลางระหว่างระบบราชการกับประชาชน และยิ่งมีการรวมศูนย์อำนาจมากเท่าไร ก็จะยิ่งทำให้ขึ้นอยู่กับนายหน้าจำนวนน้อยลงเรื่อย ๆ จนพัฒนาเป็น “ผู้มีอิทธิพล” ที่มีอำนาจมาก ดังเป็นแบบแผนของผู้มีอิทธิพลที่มีมาก่อนในการเมืองไทย ซึ่งจริง ๆ แล้วค่อย ๆ หมดความหมายไปในการเมืองของงการเลือกตั้งหลังรัฐธรรมนูญ 2540 และไม่เพียงเป็นแบบแผนเก่ากลับมาใหม่ ยังบวกนายทุนใหญ่ ๆ จากส่วนกลางตามโครงการประชารัฐเข้าไปอีก ทำให้ความสัมพันธ์ระหว่างรัฐกับประชาชน ย้อนยุคกลายเป็นเป็นแบบรัฐร่วมกับนายทุนขนาดใหญ่ให้ความเมตตาช่วยเหลือประชาชนไป

ประการสุดท้าย รายงานนี้พยายามชี้ให้เห็นว่า แม้ตลอดเวลาที่คสช.ปกครอง จะไม่มีเลือกตั้งท้องถิ่น แต่นักการเมืองท้องถิ่นที่ทำหน้าที่รักษาการในองค์กรปกครองท้องถิ่นระดับต่าง ๆ นั้น ยังคงมีบทบาทในการให้บริการประชาชนอย่างเต็มความสามารถ โดยพวกเขามีความหวังจะชนะการเลือกตั้งเมื่อรัฐบาลอนุญาตให้มีการเลือกตั้งท้องถิ่นขึ้น บทบาทที่เห็นเด่นชัดโดยรายงานนี้ได้แสดงให้เห็นคือ บทบาทของเทศบาลนครในการป้องกันการแพร่ระบาดของโรคโควิด-19 ในพื้นที่ของตน ในขณะที่การบริหารจัดการโรคระบาดครั้งนี้ รัฐบาลกลางใช้พรก.ฉุกเฉินเพื่อควบคุมข้อมูลข่าวสาร และรวมศูนย์การตัดสินใจ  โดยไม่ได้บริหารจัดการเรื่องที่เกี่ยวข้องอย่างมีประสิทธิภาพ ในขณะที่ระดับท้องถิ่นเราได้เห็นความสามารถของเทศบาล ที่ใช้ความชำนาญด้านงานสาธารณสุขบวกกับความสามารถในการใช้เครือข่ายทางการเมือง ป้องกันการแพร่ระบาดในพื้นที่ ด้วยรูปแบบต่างๆ ตั้งแต่กักตัวผู้เดินทางเข้ามาในชุมชน การตรวจวัดอุณหภูมิในที่มีคนหนาแน่น การแจกหน้ากากอนามัยการและสอนให้ชุมชนทำหน้ากากอนามัย และทำเจลแอลกอฮอล์ฆ่าเชื้อ ทั้งหมดทำโดยมีตรรกะเพื่อได้รับความนิยมจากประชาชน และเลือกพวกเขาในการเลือกตั้งที่จะมีขึ้น โดยที่ไม่เคยรู้กันแน่ชัดว่าเลือกตั้งจะมีเมื่อไร  ซึ่งในที่สุดก็มีการเลือกตั้งอบจ. ในปลายปี 2563 และการเลือกตั้งเทศบาลในเดือนเมษายน 2564

อย่างน้อยที่สุด งานชิ้นนี้ก็ชี้ว่าความหวังของประชาธิปไตยในการเมืองไทยยังไม่ถูกดับไปทั้งหมด เพราะการเชื่อมโยงกับประชาชนขององค์กรปกครองท้องถิ่น ทำให้อปท.ต้องทำหน้าที่เพื่อตอบสนองต่อความต้องการของประชาชน และนั่นคือการต่อลมหายใจของประชาธิปไตยไปได้ แม้ว่าจะไม่มีการเลือกตั้งมาเป็นเวลาไม่น้อยกว่า 6 ปี